Аналіз підсумків міжнародних переговорів по парниковим газам антропогенного походження в 2011 році

Огляд підсумків XVII Конференції Сторін Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (РКЗК ООН) та VII Конференції Сторін Кіотського протоколу (м. Дурбан, ПАР, 28 листопада - 9 грудня 2011 р.), спільної наради IX Конференції Сторін Віденської конвенції про охорону озонового шару і XXIII Наради Сторін Монреальського протоколу по речовинах, що руйнують озоновий шар (Балі, Індонезія, 21-25 листопада 2011 р.), що стосуються заходів регулювання Гідрофторвуглеці (ГФУ).

XVII Конференція Сторін Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (РКЗК ООН) та VII Конференція Сторін Кіотського протоколу

У підсумковому документі 37-го саміту «Великої вісімки» (26-27 травня 2011 р., м. Довіль, Франція) було висловлено сподівання, що Конференція Сторін РКЗК ООН в Дурбані в кінці минулого року стане ще одним кроком вперед у роботі над всеосяжним , амбітним, справедливим, ефективним і зобов'язуючим угодою для всіх країн, яке включало б відповідні зобов'язання щодо скорочення викидів для всіх найбільших економік планети. На жаль, ця оцінка світових лідерів опинилася надмірно оптимістичною.

У Дурбан, що вважається одним з найколоритніших міст і фешенебельних курортів африканського континенту, для участі в XVII Конференції Сторін РКЗК ООН з'їхалося близько 16 тис. чоловік (з них: 7,5 тис. члени делегацій 184 країн, 7 тис. оглядачів і 1, 5 тис. журналістів).

Спочатку передбачалося, що укладення нової міжнародної угоди, яка прийде на зміну Кіотському протоколу, термін дії якого, нагадаємо, закінчується 31 грудня 2012 р., відбудеться в Копенгагені ще в грудні 2009 р. Проте назва «Копенгагенський протокол» так і залишився незатребуваним і до досі вакантне. Про причини фактичного провалу тієї Конференції РКЗК ООН багато писалося в 2010 р. У цьому зв'язку основні зусилля учасників Конференції Сторін РКЗК ООН були спрямовані на ініціювання нових механізмів розробки прийнятної версії нової угоди (старі, такі як Спеціальна робоча група з довгострокового міжнародного співробітництва, виявилися не дуже ефективні). У результаті в Дурбані була сформована Спеціальна робоча група з Дурбанської платформі для посилених дій (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action), на яку, мабуть, будуть покладені ці функції (офіційний робочий план цієї групи повинен з'явитися до середини 2012 р.). Очікується, що свою роботу з розробки проекту нової кліматичної угоди вона завершить не пізніше кінця 2015 р. У результаті дискусій (в ході яких думки розділилися по групах країн) була визначена дата ймовірного вступу в силу цієї угоди - 2020 р., а його формальне визначення , на жаль, залишилося за дужками. Сторони позначили лише, що це буде «протокол, інший правовий інструмент або узгоджений результат правової дії». Прийняттю більш коректного та юридично зобов'язуючого визначення протидіяли (з різних причин) делегації США, Китаю та Індії. Тим не менш учасниками Конференції Сторін РКЗК ООН на підставі консенсусу, досягнутого делегаціями ЄС, США, Китаю та Індії в останню ніч наради, була прийнята концепція підготовки до 2015 р. єдиного документа з загальними зобов'язаннями для всіх його ратифікували країн без градації на групи, як це було зроблено, наприклад, у рамках Кіотського протоколу.

Обговорення можливих кількісних зобов'язань щодо обмеження викидів парникових газів було віднесено на грудень 2012 р., коли відбудеться наступна, XVIII Конференція Сторін РКЗК ООН в Катарі.

Слід зазначити, що російською делегацією під час Конференції Сторін РКЗК ООН була запропонована Поправка до РКЗК ООН, що стосується перегляду списків розвинених і країн, що розвиваються, а також країн - фінансових донорів, складених ще під час підготовки початкового тексту Конвенції (нагадаємо, що вона була прийнята в 1992 р. і вступила в силу в 1994 р.). Так, на сьогоднішній день до «бідним» країнам, що розвиваються в рамках РКЗК ООН відносяться Китай, Південна Корея, Сінгапур, Кувейт та ін І хоча ця пропозиція була відкинута низкою країн (найбільш активною з яких була Саудівська Аравія), очевидно, що дискусії з цього питання будуть продовжені в Катарі.

Також за ініціативою делегацій Мексики і Папуа - Нова Гвінея були обговорені процедури прийняття рішень під час проведення конференцій РКЗК ООН. Їх пропозиція про відмову від одноголосного (консенсусного) прийняття рішень і переході на більшість в «три чверті» не було підтримано, тому що потенційно воно могло б призвести до фактичного диктату країн, що розвиваються при голосуванні та ігноруванні інтересів країн, що володіють значними обсягами антропогенних викидів парникових газів. Проте слід зазначити, що в рамках діючої угоди така процедура описана (стаття 15 Конвенції РКЗК ООН), але її формулюванням вона розрахована на застосування в разі «вичерпання всіх можливостей» досягнення консенсусу, що ускладнює застосування цього підходу на практиці. По-видимому, в обговорення даного питання Сторони будуть залучені і на наступному засіданні.

Як відомо, перший період впровадження Кіотського протоколу стартував 1 січня 2008 р. і завершиться 31 грудня 2012 р. У ході обговорення другого періоду зобов'язань за Кіотським протоколом (з 1 січня 2013 р. по 31 грудня 2020 р.) були виявлені розбіжності серед учасників Конференції РКЗК ООН. У результаті лише ЄС з низкою європейських країн (Швейцарія, Норвегія, Ісландія, Хорватія, Ліхтенштейн і т. д.) висловили намір взяти участь у Кіото-2 (другий період впровадження Кіотського протоколу). Також ЄС поінформував про те, що буде продовжувати фінансування проектів спільного впровадження (ПСВ) в найменш розвинених країнах і країнах з перехідною економікою (Білорусь, Казахстан і Україна), що багато в чому зумовило намір останніх взяти участь в Кіото-2. ПСО реалізуються в рамках статті 6 Кіотського протоколу і являють собою інвестиційні проекти, спрямовані на скорочення викидів парникових газів. За підсумками реалізації таких проектів країни-інвестори отримують одиниці скорочення викидів (ОСВ), які дозволяють їм полегшити виконання взятих на себе зобов'язань щодо кількісних Протоколу. Нагадаємо, що в рамках Кіото-1, тобто з 2008 по 2012 р., Європейський союз повинен був скоротити викиди парникових газів на 8%, Канада і Японія - на 6%, а країни з перехідною економікою (такі як Росія, Україна та ін) - зберегти викиди на рівні 1990 р.

Японія, втім, як і Росія, не анонсувала своєї участі в Кіото-2, а Канада практично відразу ж після закінчення Конференції РКЗК ООН заявила про свій вихід з Кіотського протоколу. Позиція Російської Федерації щодо Кіото-2 мотивувалася в основному тим, що в рамках нової кліматичної угоди кількісні зобов'язання щодо скорочення викидів повинні бути у країн, які є найбільшими емітентами парникових газів (США, Китай, Індія). Основна причина виходу Канади з Кіотського протоколу - помилка, допущена при його ратифікації в частині коректності оцінки здійсненності взятих на себе зобов'язань.

Досить велика ймовірність того, що Нова Зеландія і Австралія ще до кінця 2012 р. заявлять про свою участь в Кіото-2, але навіть в цьому випадку загальні викиди парникових газів приєдналися до цієї Угоди країн не перевищать 20%. Передбачається, що кількісні оцінки своїх зобов'язань в рамках Кіото-2 будуть повідомлені країнами до 1 березня 2012

Відмова Російської Федерації від участі у другому періоді зобов'язань (хоча в неї ще є потенційна можливість до грудня 2012 р. змінити свою позицію з цього питання) фактично означає, що Росія відмовляється від реалізації приблизно шести десятків вже схвалених ПСО і ще тридцяти, представлених на схвалення , на загальну суму близько 1,5-2 млрд дол США.

IX Конференція Сторін Віденської конвенції про охорону озонового шару і XXIII Нарада Сторін Монреальського протоколу по речовинах, що руйнують озоновий шар

На IX Конференції Сторін Віденської конвенції про охорону озонового шару були заслухані доповіді Групи з оцінки екологічних наслідків та Групи з наукової оцінки. Основні підсумки виконаної роботи були викладені у зведеному доповіді, в рамках якого було засвідчено, що питання стану озонового шару та кліматичних змін взаємопов'язані, у зв'язку з чим було визнано доцільним розглядати спільно проблеми охорони озонового шару і клімату при прийнятті рішень щодо механізмів контролю антропогенних хімічних викидів . Була відзначена наявна в даний час невизначеність в оцінці величини наслідків взаємодії клімату і стратосферного озону для здоров'я людини, біорізноманіття, функціонування екосистем і кількісних характеристик їх зворотного зв'язку. Також було висловлено думку про можливість реального прискорення як з технічної, так і економічної точок зору поетапного виведення з обігу озоноруйнівних речовин (ОРР), що є парниковими газами (ПГ), і скорочення використання Гідрофторвуглеці (ГФУ), що є альтернативою більшості видів застосування гідрохлорфторвуглеводів (ГХФВ ), але володіють значним потенціалом глобального потепління (ПГП). У відношенні ДФУ у зведеному доповіді були викладені висновки про те, що для цих речовин, що володіють, по суті, нульовим озоноруйнуючим потенціалом (ОРП) і високим ПГП, в даний час з'являються доступні альтернативи з низьким ПГП. При збереженні поточних тенденцій в застосуванні ДФУ викиди цих речовин до 2050 р. складуть 20% від викидів усіх речовин, включених в «кошик парникових газів» Кіотського протоколу, зважених за ПГП.

Основні висновки, що містяться в доповіді Групи з наукової оцінки за 2010 рік:

• Зміст ОРВ в атмосфері відповідає прогнозам.
• Спільний облік проблем клімату та озонового шару означає, що рішення, прийняті в рамках Монреальського протоколу по речовинах, що руйнують озоновий шар, можуть впливати (і навіть вже зробили вплив) на обидва ці питання і що зміна клімату буде набувати все більшого значення для озонового шару в майбутньому в міру скорочення рівня ОРВ.
• Озонова діра зберігається відповідно до очікувань і буде існувати до другої половини століття.
• Глобальне виснаження озону значно менше, ніж виснаження в районі озонової діри, і буде зберігатися приблизно до середини сторіччя.
• Зміни в поверхневому ультрафіолетовому випромінюванні по даний час невеликі і в майбутньому будуть більшою мірою залежати від зміни клімату, ніж від виснаження озонового шару.

Делегація Федеративних Штатів Мікронезії запропонувала Нараді Сторін Монреальського протоколу Поправку до Монреальського протоколу, що стосується регулювання ДФУ (документ UNEP / OzL. Pro.23 / 5). Потім делегації Канади, Мексики і США спільно представили поправку до Монреальського протоколу, також стосується цього питання (документ UNEP / OzL. Pro.23 / 6). Пропозиція цих близьких за ідеологією поправок призвело до тривалої дискусії про доцільність створення офіційної контактної групи. Слід зазначити, що прихильниками прийняття поправки, що стосується заходів регулювання виробництва і споживання ГФУ, були не тільки зазначені вище країни: до них приєдналися острівні держави Тихоокеанського регіону, а також значна кількість африканських країн. Основними опонентами такого підходу були делегації Індії та Китаю.

Аргументи на користь прийняття поправок:

• Висновки про взаємозалежність між питаннями, пов'язаними з озоном і зміною клімату, зроблені Групою з наукової оцінки.
• Текстом Віденської конвенції про охорону озонового шару передбачено, що Сторони повинні регулювати ОРВ таким чином, щоб звести до мінімуму негативні наслідки для навколишнього середовища і тим самим закладати основу для обговорень ДФУ, вироблених і споживаних в якості альтернативи ОРВ.
• ДФУ впроваджувалися практично виключно в якості альтернативи ОРВ, і Сторони повинні негайно приступити до вирішення питань шкоди для навколишнього середовища, наносимого безпосередньо в результаті виконання Протоколу.
• Використання альтернативних хімічних речовин, нових технологій і поліпшення методів переробки / звернення може призвести до істотного скорочення споживання ГФУ, одночасно надаючи підтримку поетапного відмови від ГХФУ.
• Запобігання шкоди буде більш рентабельним, ніж усунення збитку після його заподіяння.
• Важливо дати ясний сигнал промисловості в менш розвинених країнах про збільшення обсягів виробництва та використання альтернативних ДФУ речовин з низьким ПГП.
• Завдяки прийняттю поправки можна отримати значну вигоду, в тому числі у вигляді сукупного скорочення викидів ГФВ до 2050 р. на 98 млрд метричних тонн еквівалента двоокису вуглецю.
• Поправка не змінює зобов'язань країн відповідно до РКЗК ООН і не впливає на них, а, навпаки, сприяє гармонізації та узгодженості політики між багатосторонніми природоохоронними угодами.
• Необхідно подати промисловості попереджуючий сигнал, щоб ринок міг до настання нормативних змін завчасно адаптуватися як за допомогою скорочення виробництва ДФУ, так і за допомогою розробки альтернативних речовин і технологій.
• Передбачений Монреальським протоколом фінансовий механізм (Багатосторонній фонд Монреальського протоколу) продемонстрував успіх у скороченні виробництва і споживання ОРР, і було б доцільно поширити його дію на ДФУ.
• Сучасний швидке зростання виробництва ДФУ є прямим результатом заходів, здійснених відповідно до Монреальським протоколом, за фінансової підтримки Багатостороннього фонду Монреальського протоколу (МФМП) і з наданням технічної допомоги Сторонам, які діють в рамках пункту 1 статті 5 Протоколу (країни, що розвиваються).
• Обидві пропоновані поправки враховують принцип загальної, але диференційованої відповідальності, оскільки припускають різні терміни для поетапного відмови від ДФУ для Сторін, які діють в рамках пункту 1 статті 5 (країни, що розвиваються), і для Сторін, які не діють в його рамках (розвинені країни).
• Монреальський протокол є одним із перших багатосторонніх природоохоронних угод, що забезпечили на практиці реалізацію цього принципу, зокрема, в тому, що стосується створення МФМП і виконання в міжнародному масштабі графіків поетапного припинення виробництва та споживання ОРР. Монреальський протокол є належним та ефективним механізмом для розгляду ДФУ, т. к. в його рамках є готова інфраструктура для вирішення питань регулювання виробництва та споживання ГФУ, зокрема: МФМП, інформаційно-координаційний механізм програми «ОзонЕкшн», а також інші механізми технічної допомоги .
• За своїм загальним охопленням РКЗК ООН та Кіотського протоколу стосуються викидів, а не споживання і виробництва ПГ, включаючи ДФУ.
• Нову кліматичну угоду з'явиться в 2016 р. і його положення набудуть чинності не раніше 2020 р., а до цього часу виробництво ДФУ може зрости втричі.

Аргументи проти ухвалення поправок:

• РКЗК ООН та її Кіотський протокол є належними багатосторонніми природоохоронними угодами для розгляду парникових газів, таких як ДФУ.
• ГФУ не пов'язані з руйнуванням озонового шару, в зв'язку з чим відсутня правова підстава для подальшого обговорення пропонованих поправок.
• Суперечливість доказів про те, що здійснені відповідно до Монреальським протоколом заходи можуть посилювати зміна клімату і що Сторонам забороняється визнавати наслідки цих заходів в рамках Монреальського протоколу і реагувати на них, а замість цього вони повинні домагатися вирішення питання в рамках іншого міжнародного угоди з практично таким же складом Сторін.
• Включення ДФУ в Монреальський протокол покладе нові зобов'язання на всі Сторони без урахування принципів, закладених в РКЗК ООН, що тим самим може дискредитувати ці принципи.
• Визнаний успіх Монреальського протоколу грунтується на його чіткої спрямованості на вирішення питань руйнування озонового шару, в зв'язку з чим цей успіх може опинитися під загрозою, якщо його спрямованість буде вихолощена за рахунок включення інших природоохоронних питань.

В ході обговорення було досягнуто консенсусу щодо того, що при поетапному відмову від ОРВ бажано впроваджувати альтернативи з низьким або нульовим ПГП, а також була висловлена ідея про створення спільного Комітету Монреальського протоколу, РКЗК ООН та Конвенції ЄЕК ООН про транскордонне забруднення повітря на великі відстані для визначення застосовності синергетичного підходу до регулювання ДФУ в рамках режимів по озону, зміни клімату і забруднення атмосферного повітря.

В результаті обговорення сторони не змогли прийти до консенсусу з питання формування офіційної контактної групи для розгляду пропонованих поправок, і очевидно, що питання їх обговорення в доопрацьованому вигляді буде піднято на наступній Нараді Сторін Монреальського протоколу, яке відбудеться в кінці 2012 р. в Женеві.

Враховуючи вищевикладене, а також наявний практичний інтерес до заходів, які потенційно можуть бути прийняті у відношенні ДФУ у зв'язку з очевидними проблемами з узгодженням єдиного підходу до продовження Кіотського протоколу, коротко розглянемо основні положення Поправки до Монреальського протоколу, запропонованої Канадою, Мексикою та США.

Поправкою пропонується додати до групи I Додатка С Монреальського протоколу (ГХФВ) 100-річний ПГП для наступних речовин:

Речовина	100 літній ПГП
ГХФВ-21	151
ГХФВ-22	1810
ГХФВ-123	77
ГХФВ-124	609
ГХФВ-141b	725
ГХФВ-142b	2310
ГХФВ-225ca	122
ГХФВ-225cb	595

 

Після Додатка Е до Монреальського протоколу додати новий додаток F такого змісту:

Група / речовина	100 літній ПГП
Група I
ГФУ-32	675
ГФУ-41	92
ГФУ-125	3500
ГФУ-134	1100
ГФУ-134a	1430
ГФУ-143	353
ГФУ-143a	4470
ГФУ-152	53
ГФУ-152a	124
ГФУ-161	12
ГФУ-227ea	3220
ГФУ-236cb	1340
ГФУ-236ea	1370
ГФУ-236fa	9810
ГФУ-245ca	693
ГФУ-245fa	1030
ГФУ-365mfc	794
ГФУ-43-10mee	1640
ГФУ-1234yf (HFO 1234yf)	4
ГФУ-1234ze (E) (HFO 1234ze (E))	6
Група II
ГФУ-23	14800

 

Т. е. в нове Додаток F до Монреальського протоколу запропоновано включити 20 ДФУ (у тому числі дві речовини, іноді іменовані як ГФО).

Статтею III Поправки, що стосується зв'язку з РКЗК ООН та Кіотським протоколом до неї, встановлено, що Поправка не переслідує мети виведення ДФУ за рамки зобов'язань, що містяться у статтях 4 і 12 РКЗК ООН та у статтях 2, 5, 7 і 10 Кіотського протоколу, які поширюються на «парникові гази, не регульовані Монреальським протоколом». Кожній Стороні Поправки запропоновано продовжувати застосовувати щодо ДФУ зазначені вище положення РКЗК ООН та Кіотського протоколу, якщо ці положення залишаються в силі по відношенню до такої Стороні.

Поправкою передбачено:

• запровадження обов'язкового ліцензування імпорту й експорту ДФУ, а також заборона імпорту та експорту в країни, які не є Сторонами Поправки;
• ведення щорічної звітності про виробництво і споживання ГФУ, а також про викиди ГФУ-23, який є побічним продуктом виробництва ГХФУ-22;
• отримання країнами, що розвиваються з МФМП фінансування для здійснення поетапного скорочення виробництва і споживання ГФУ, а також скорочення викидів ГФВ-23.

У тексті Поправки мається визнання того, що альтернатив всім видам застосування ДФУ може не існувати, в зв'язку з чим пропонується механізм поетапного скорочення до стабільного рівня в розмірі 15% від базового рівня замість механізму повної відмови від ОРВ.

Поправкою передбачені положення про поетапне скорочення виробництва і споживання ГФУ розвиненими країнами (не чинними в рамках статті 5) і країнами, що розвиваються (стаття 5). Пропонований графік такого скорочення представлений нижче.

Базовий рівень для країн, що діють в рамках статті 5, пропонується розраховувати на основі усереднених значень споживання і виробництва ГХФУ за 2005-2008 рр.. з урахуванням обмеженості даних по ДФУ в деяких країнах.

Для країн, які не діють в рамках статті 5 (розвинені країни), базовий рівень визначається в результаті складання споживання ГФУ з 85% від усереднених значень споживання і виробництва ГХФУ за 2005-2008 рр.. Слід зазначити, що на відміну від звичайної для Монреальського протоколу практики використання ОРП для здійснення всіх розрахунків у рамках Поправки запропоновані зважені показники на основі ПГП для ГХФВ і ДФУ.

У текст Поправки також включені положення про обмеження викидів ГФВ-23 на виробничих потужностях ГХФВ-22, що не мають затверджених ПСВ в рамках Механізму чистого розвитку.

Мабуть, основним аспектом кризи міжнародної співпраці у сфері боротьби з негативними змінами клімату є сохраняющаяся недооцінка значущості цієї проблеми в багатьох країнах.